经国务院批准,广东省汕头经济特区范围于5月1日扩大到全市。与这一消息同时传出的还有——开创了全国首个地级市和特区城市行政程序立法先河的《汕头市行政程序规定》也于同一天施行。

　　规定对行政机关及其工作人员违法实施行政决策、行政执法和其他行政行为的责任追究范围、形式、对象以及责任追究机关权限都作出了明确规定。

　　值得一提的是,规定的施行不论是对全国性的统一行政程序立法,还是对整个行政法治建设来说,都具有十分重要的开拓和探索意义,是我国“先地方后中央”行政程序立法路径的一大突破,为国家层面的立法发挥了示范探索作用。

 

　　“行政机关是公共管理和公共服务的提供者,行使着广泛的权力。规范行政行为,保障行政公正,提高行政效率,完备的行政程序法律制度是必不可少的内容。”汕头市市长蔡宗泽今天对《法制日报》记者说。

　　近年来,汕头市陆续颁布了《汕头市行政执法监督条例》、《汕头市规范行政处罚裁量权规定》等10多部规范行政程序方面的地方性法规、政府规章和规范性文件,为汕头市经济社会发展提供了法制保障。

　　“在规范行政程序方面的单项规定很多,但是缺乏一个对行政程序的统一规范。”蔡宗泽指出,这些行政程序方面的单项规定随着全面推进依法行政工作的开展,在实践中暴露出了一定的缺陷,不能全面发挥规范行政行为的作用。如存在着一些行政行为缺少程序规范,个别行政机关及其工作人员不依法行使权力、履行职责的问题。因此,制定一部综合性的行政程序规章就显得尤为必要。

　　蔡宗泽说:“规定的出台是为了促进汕头优化投资发展环境,促进经济社会全面、协调、可持续发展。通过立法规范行政机关的行政程序,创造公平公正的法治环境,着力改善汕头经济社会发展的软环境,创造公开、公平、公正的市场环境,进一步提高汕头区域中心城市凝聚力、吸引力和核心竞争力,增强中心城市综合服务功能。”

　　记者发现,自2009年该规定被列入年度立法项目开始,它的出台就创造了该市立法工作多个之最:首次委托社会力量起草；首次邀请国内顶级行政法学专家进行论证；汕头市立法条文最多。

 

　　“行政程序建设是一项系统工程,涉及政府工作的方方面面,因此,规定在制度安排上着力推进政府管理的创新,力求在深化行政体制改革,解决当前行政管理和依法行政中的突出问题上有所突破。”蔡宗泽对记者说。

　　记者发现,规定通篇贯穿了公开行政、参与行政、服务行政、责任行政、合作行政的理念以及公正、公开、高效便民、信赖保护等原则；同时规定确立了一系列新机制,如重大行政决策机制、临机决断机制、教示制度、限时办结制度、监督评估制度等。同时,规定也有不少行政体制上的创新,如职权法定、级别管辖、相对集中行政执法权、执法重心适当下移等。

　　记者发现,规定用23个条文规定了公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定的重大决策程序；用17个条文具体规定了行政参与原则,要求行政机关为公民、法人或其他组织参与行政提供条件,扩大公众参与的范围；用23个条文确立了行政监督和责任追究制度,对行政监督的内容、方式以及处理程序等进行了规范,强化了行政监督与问责机制。

　　“决策是行政行为的起点,是行政权的核心。”蔡宗泽说,规定明确了公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定的重大决策程序,完善了行政决策风险评估机制、重大决策跟踪反馈和责任追究制度。

　　规定还详细地规定了公众参与行政决策、行政执法以及行政机关特别行为的原则、方式、途径等内容,有利于公民参与权、表达权的实现,有利于促进公民与行政机关的沟通,有利于提高行政行为的公信力和执行力。

　　监督和责任追究是行政问责制度的核心与保障,亦是推进依法行政、打造责任政府的应有之意。为此,规定明确并细化了行政监督和责任追究制度,对行政监督的内容、方式以及处理程序等进行了规范；同时,确立了行政机关及其工作人员的行政问责制度,对责任追究范围、形式、对象以及责任追究机关权限进行了规范。

 

　　记者了解到,我国行政程序立法走了一条先分散、后统一,先地方、后中央的立法路径。

　　近年来,全国各地的地方立法对行政程序的关注,掀起了行政程序立法的新高潮。2008年10月1日,中国首部系统规范行政程序的地方规章,同时也是填补中国行政程序立法空白的地方立法——《湖南省行政程序规定》颁布施行。之后,许多地方都制定了各种单行的行政程序规定,部分省、市主动启动本区域内统一行政执法程序规则的立法工作。这些努力和尝试反映了地方执法对程序规定的渴求,也为统一行政程序立法提供了来自地方的实践经验。

　　而汕头市作为地级市和经济特区的双重身份,出台实施这部规定的意义就显得更加重要。

　　“作为全国地级市和经济特区城市行政程序综合立法的先河,规定具有开拓性和探索性的意义,是我国‘先地方后中央’立法路径的又一突破,统一行政程序立法的时机已成熟。”有学者指出,“我国分散立法和地方先行立法实践,已为统一行政程序立法提供了良好的资源和平台,为提升我国行政程序立法水平打下了牢固基础。”